方宁：如果没有必要的条件就坚持走，怎么能避免形式主义呢？

编者注：

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于遏制形式主义为基层减负的若干规定》，明确提出健全基层减负长效机制，并要求各地区、各部门严格落实《若干规定》，确保落到实处。

其实，5年前的2019年，中共中央办公厅就发出了《关于解决形式主义突出问题切实减轻基层负担的通知》，并将这一年定为“基层减负年”。

当时观察者网就相关问题联系到了中国社会科学院政治学研究所研究员方宁。交谈中，方宁从公共行政的角度分析了形式主义的根源。现在再看，这些分析依然不过时。现将旧文重新发布，供读者参考。

【文/观察者网专栏作家方宁】

形式主义从来都存在，但如果发展成为严重的、普遍性的现象，可能就存在一些深层次的管理和观念上的问题。

我们也对这个问题做过一些研究，确实，现实中特别是在基层，所谓的“形式主义”现象相当普遍，而且有愈演愈烈之势。

从公共行政角度看，形式主义问题普遍存在，与顶层管理模式及其理念有关。

所谓最高管理，简单来说，就是凡事按照上限去管理的一种运作模式和理念。一切管理工作都要求“四个最好”——“事项最全、标准最高、要求最严、速度最快”，也就是经济学上对“最优化”的追求。

但推行顶层设计、追求最优化是有前提的，一是需要最优的条件，二是需要付出最高的代价和成本。现实生活中，这种最优的前提和成本付出很难实现，如果强行要求，就会产生很多问题，包括形式主义。

自上而下的管理，会增加管理成本，也会因缺乏操作灵活性而降低政策适应性，难以真正落实各项工作。明明不可能做到，却又必须做到，人们不得不在现实中去应对，形式主义就应运而生。或者按照下面干部的说法，形式主义是被官僚主义逼出来的。现在你走一圈，随处可见“假动作”。

自上而下的管理导致形式主义

我们先来谈谈“最全面的事情”。

做任何事情都要有个重点，不能一下子做完。但现在确实事情太多了，而且是“横到边，竖到底”。但事情得在基层、在管理界面去做，所谓“上面千条线，下面一根针”，“上面千把锤，下面一根钉子”。

对于国家和社会治理来说，治理或管理在上层只是一种想法，到了下层就变成很多事情了。基层、管理界面的任务太多了，要做的事情太多了，结果就是要做的事情越来越多。由于社会的适应性反应，解决一个问题往往又会引发新的问题，甚至更多的问题。比如，查漏补缺的措施，往往又会成为新的钻空子的机会。广东人说：“香炉多鬼多”。

第二，“最高标准”。

高标准意味着更多的投入，最高标准需要最大的投入。但现在最大的投入从哪里来？至少在基层，普遍缺乏资源和资金。

比如政府说要推进乡村振兴，市里要修一条路，需要1000万元，但市里只给镇里300万元，其余700万元要“自筹”，镇政府哪来这700万元？

为什么现在地方债务问题这么突出？他们定了那么高的要求和目标，却没有给足够的钱，根本就实现不了！没有别的办法，地方政府只能靠卖地、借债来筹措资金。

三是“最严格要求”。

现在上级下达的任务很具体，有路线图、时间表、各种标准。有的干脆发个大表格，要求毫不妥协地执行。不然我们为什么总是填表格呢？但你要知道，哲学上讲的是“一般”和“特殊”。上级下达的所有政策都是“一般”，到了基层就是“特殊”。基层的情况千差万别，不可能和上面的政策一一对应。但现在上级下达任务，就提供一张表格，说要严格对接，一一对应。这不是以主观割裂客观吗？！

当前很多政策缺乏灵活性，要求严格执行，但现实中任何工作都不可能“严格”执行。做具体工作时，一定要留有余地，给一些灵活性，给执行者一些自由裁量权，否则任何政策都不可能真正落到实处、落到实处，也会助长形式主义。

最后，还有“最快速度”的问题。

我们国家很大，层级很多，任务下达需要时间，任何政策都不能仓促，工作也不能勉强，种地要春耕、夏锄、秋收、冬藏，做任何事情都要考虑时间，要留出时间。

现在底层形式主义盛行，因为他们根本没时间做事。周一布置，周三检查，周五督导，搞得下面的人精疲力竭，浪费在程序上，根本没时间真正开展工作。一天不吃饭不睡觉就24小时，上级不停地来检查督导，还要汇报进度，定期做总结报告，还要接待上级来访。结果工作时间少了，有的只能应付检查，坐在房间里填表。

这种事情发生得越多，下面的人就会越糊弄上面的人。我们的研究还发现了所谓的“传包”现象，就是人们不断地把东西传上传下，但实际上没有人那么认真，因为很明显，这么多东西和线索，这么多表格或报告要提交，最后会不会有人当真还是个问题！

如何有效整治形式主义？

分配工作，关键看实际问题有没有解决。说要减少一定比例的会议和文件，是主观意愿，缺乏依据。过去增加了那么多工作，依据是什么？现在减少的依据又是什么？过去这么多会议，是不是各级领导故意制造的？不是，那是高层管理的必然要求。如果还是有高层管理，如果还是什么事都要管，哪怕每件事都要开会，事情就太多了，会议和文件也减不下来。

我认为，我们还需要从根源上解决形式主义，转变管理理念和运营模式。

第一，减少管理的事情。管理越多越好，超过一定限度，管理得越多就越糟糕。政府不可能什么都管，管不了或者管不好就不要管。管理也包括自我管理，管住自己的手，控制住把管理推向极端的冲动。

第二，降低标准。就像体育比赛一样，我们拼尽全力去争取冠军，但不能说没有拿到第一就什么也不是，还是要从实际出发，尽最大努力。

第三，要量入为出，有成本意识。现在更大的问题不是开多少会，而是花多少钱办好事情。上级可以提出要求，但必须拨出相应的资源，付出相应的成本。办事情需要人力、资金，如果上级提供了足够的人力和资金，我们就可以办好尽可能多的事情，开尽可能多的会议。

第四，留有回旋余地。要给政策一定的灵活性，给下级干部一定的自由裁量权。实际上，基层干部对那些详细的规定非常反感，认为这是对他们的不信任，从而产生消极的抵触情绪。既然要让基层做事，就要有基本的信任，给基层一定的自由裁量权，让下级干部结合实际情况，灵活有效地落实政策。

最后，留出时间。做一件事，不但要问对不对，还要问可行不可行。条件不具备，就做不成。必须先创造条件，才能做。如果连时间都不留，那岂不是太可笑？！

管理要科学，高层管理不科学。一般来说，不能追求最优方案，而要选择次优方案。降级管理其实也是一种科学管理。