宋亚平：一位改革派地方官员对“宜黄事件”的思考

“第一次当官，是为了事业，第二次当官，是为了‘尝尝鲜’。”宋亚平平静地说。

十七年前，他欣然接受了导师、历史学家张开沅推荐的博士论文——研究晚清杰出人物张之洞。

“这里面有张先生的个人喜好，还有对宋亚平性格、经历的细致观察。”湖北省人大常委会副主任周洪宇思考了一会儿。

他很难用语言来形容这位读博时期的学弟：“宋老师喜欢挑战，对现状不满，乍一看，他的气质挺像基层干部的。”

“其实，早在上世纪80年代初，朱镕基从武汉大学历史系硕士毕业后，就被分配到湖北省人民政府研究室，担任高官秘书。1988年，他辞职到广东搞科技开发，等到生意红火时，又重返校园，报考了华中师范大学历史研究所。取得博士学位后，朱镕基关注着海南洋浦的经济发展，先后担任过该市社会发展局局长、开发区征地拆迁安置办公室主任。可以说，他也是中国最早从事拆迁工作的官员。”

“1998年，湖北省领导又将他调回枣阳市担任市委常委、常务副市长。一年后，他又到咸宁市咸宁区担任区委书记。在咸宁任职期间，他大胆推出了一系列震惊全国的‘咸宁政治改革’。”

周洪宇最后回忆说，当时宋亚平经常对他们说：“我是一个农民的儿子。”

2003年底，离开咸安后，他被任命为湖北省委政策研究室副主任。“我在那里工作了5年，主要负责‘三农’政策的宣传解读和县域经济社会发展的调查研究。”2009年，宋亚平的角色再次发生变化：他出任湖北省社会科学院院长。

10月18日下午，他和湖北省一位地级以上基层干部避开北京西单的喧嚣，坐在附近的角落里喝茶，讨论一篇署名“会昌”的江西宜黄干部在网上发表的《对江西宜黄强拆自焚事件的透视》的文章。

在这篇广为流传的千字文章中，有一段话让基层干部连连点头：“……从某种程度上来说，没有强拆，就没有我们国家的城镇化，没有城镇化蘑菇视频爆料黑料吃瓜，就没有‘全新中国’。那是不是意味着，没有强拆，就没有‘新中国’？”

基层干部说：“不管怎么说，这个人说的是赤裸裸的真理，但是表述得太直白了。”

“我们基层工作真的好难啊！干部们就像风箱里的老鼠，两头受欺负。上级一边要求干部遵纪守法，一边又督促他们在新农村建设中不断拿出好成绩。我们每个月都要开考核会，上级每个月都会派人到各个县去检查当地的发展情况，然后进行考核，这叫培训考察。搞得所有干部的精神神经都绷得紧紧的，我现在压力很大。”

“那里的农民不会听你的。例如，我们地区有一个大型公路建设项目被推迟了。为什么？有一户人家的房子卡在路中间，除非给他们500万元，否则他们拒绝搬迁。”

诉说完，他操着一口鄂东口音，坦言虽然没有好的解决办法，但结局肯定是强拆，“我敢说，全国的重大工程，绝大多数都是通过强拆完成的。”

这位基层干部的言论，包括惠昌在文章中表达的观点，正是转型成为学者的宋亚平一直在思考的问题。作为一个农民、武汉大学学生、省委干部、商人、博士生、政治学者、最后成为研究员，宋亚平对这个问题有着独特的观察和思考，也有从基层弱势群体、改革派官员、体制内学者等多个角度的解读。

就在记者到访前，他正在撰写一份题为《城乡协调发展的另一种视角》的研究报告。他写道：

……虽然近年来多起强拆事件造成人员死亡，引发强大民压，迫使上级严肃追究直接领导责任，如江西宜黄事件，但仍不足以阻止地方政府继续大规模拆迁重建。……抛开现象看，纵容和鼓励这种“虎头蛇尾”行为的深刻原因有三个：一是政府主导经济增长的发展模式；二是“GDP英雄”的干部考核制度；三是多级政府间不完善的分税方式。这三个问题不解决，大规模拆迁甚至强拆重建的局面，将如台风下的海浪一波一波地涌起，永无休止。

人物周刊：您如何看待《透视江西宜黄强拆自焚事件》这篇文章？

宋亚平：他的话反映了全国党政领导干部特别是奋战在一线的干部的真实想法。网上有很多帖子骂他，说他是流氓，是强盗，但那都是胡言乱语，感情用事。

我想真正的问题是，这些基层干部为什么会有这样的想法？我想，有些干部确实有个人升官发财的目的，搞短期行为、政绩工程，但在我看来，大多数基层干部并不像社会上有些人想象的那么仇官恶毒。很多县委书记、县长都在一线工作，他们还是希望在这届政府任期内，尽快推动地方经济、发展。

而且，在以GDP作为考核标准的干部考核制度下，他能干什么？考不上，就没法向上级党委和人民群众汇报工作；不发展经济、不发展产业、不发展城市建设，他负责的地区就没有财政收入。没有财政收入，就没有解决矛盾的基本手段。包括教师在内的干部职工的基本工资都发不出来，他还怎么当官？没有办法。

因此，干部队伍迫切需要发展，这其中既有体制原因，也有现实原因。

我在咸安当区委书记的时候，刚开始财政收入是3500万元，4年后我离任的时候是2.6亿元，翻了好几倍。咸安区靠财政收入养活的人有1.1万人，官员有1000多人，教师有9000多人。中小学、幼儿园的老师都是靠财政收入养活的，我得养活他们。没钱，连工资都发不出来，要绞尽脑汁。

人物周刊：回到“宜黄强拆自焚”事件，您怎么看？

宋亚平：具体事件我就不说了，当然我也不认同当地县政府的做法，我想从宏观的角度讲，国家如果想最终杜绝这种现象的发生，不仅要教育基层干部、县委书记、市长不要这么做，更要从制度层面解决问题。

我举个例子，在农村税费改革之前，安徽作家陈桂棣夫妇写了一本书，《中国农民调查》。这本书给大家的印象就是（安徽）县乡干部都是霸王，欺压百姓，要粮要租要房要房，要农民钱要钱。但是农村税费改革完成后，这种现象还存在吗？没有。但是同一批干部和群众还处于这种地位。

这说明什么？——根本问题出在体制机制上。干部为什么要给农民征收那么重的税费？因为国家的财政管理体制规定，县乡政府的主要收入是农民上缴。但是农民不靠农业挣钱，收入很低，如果交重税费，农民就没法生活。所以干部让他们交，他们当然不交，最后闹得天翻地覆，经常死人。

人物周刊：您说的治本问题具体表现在哪些方面？

宋亚平：主要有三点原因：一是，在发展是硬道理的条件下，以GDP论英雄的干部管理体制就像一根无情的指挥棒，在无形中调动着全体干部的思维方式和行为模式；

第二，是我们的政府主导型经济发展模式。在正规的市场经济理论中，政府不是市场经济的主体，而是仲裁规则的制定者和监督者。但在中国，政府是第一责任人，在经济发展过程中起主导作用。这种政府主导型经济建设模式，决定了政府的权力无处不在、细致入微。在中国，现在什么都扛在政府自己的肩上，这就把政府一下子推到了前台，再也没有后退的余地。其实，古今中外，从来没有一个无所不能的政府；

第三，现在我们的社会价值观几乎都是金钱至上。人与社会的关系基本上是冷冰冰的金钱关系。很多人的思维模式和行为方式，深陷于唯利是图、不要脸、为钱而活的泥潭，为了自己的私利不顾甚至不惜牺牲公共利益。这里面既有个人，也有群体；既有农民，也有老百姓。包括很多富人、知识分子和官员，很难处理好个人、集体和国家利益的关系。

人物周刊：在当前官强民弱的形势下，看到宜黄自焚者和钟氏姐妹家属去机场上访时被拦截跟踪，自焚者遗体被强制火化，您有何感受？

宋亚平：我以前开企业，处于社会最底层，受过有关部门工作人员的各种欺压、羞辱。后来我当了地方官员，才明白为什么政府在很多问题上那么强势。现在我做研究，我觉得可以站在更客观、更公正的角度去说话。

宜黄事件需要透过现象看本质——如何通过体制改革和建设从根本上解决问题。我觉得政府包办一切的模式已经不能维持了。说白了，就像铁锅底下演戏，让老百姓吃亏，戏也演不好。政府该管什么，不该管什么，应该有一个明确的责任边界。

有一种现象值得我们高度重视。不少官员对政府行政权力崇拜甚至高度迷信，认为只有在政府主导下的经济建设和社会发展才能最有效率、成本最低、时间最短。不管什么事，只有政府亲自抓才能办成，如果办不成，那一定是基层干部没有正确贯彻上级政府的政策方针，或者是操作失误。

要从根本上避免这些问题，必须通过体制改革另辟蹊径，这对政府自身职能和政府行为的转变提出了非常严峻的挑战——政府必须进行自我改革。

宜黄事件当然是坏事，充分暴露了传统体制的弊端。但在很多人眼里，他们的书记、县长被媒体曝光，只是倒霉而已。不知道还有多少人没有被曝光。如果这个体制不改变，今天有一个“宜黄”，明天就会有一个。

人物周刊：1991年，国家颁布了《拆迁条例》，当时您是海南洋浦开发区拆迁办主任。有人说，中国拆迁经历了三个阶段，现在我们进入了“后拆迁时代”？

宋亚平：以前没有拆迁这种问题，那时候几乎没有房地产，更没有现在这么火爆，很少有人觉得能赚钱。

当时社会福利用地管控也比较明确、严格，如修建学校、医院、公路、铁路等，工矿企业也都是国有，什么都是“锅里烂肉”。农民土地被征用后，一般可以由村集体再行调整，因此在1991年之前，很少出现强制拆迁的问题。

现在不一样了，政府利用行政力量以极低的价格从农民手中征用土地，然后以高出几倍甚至几十倍的价格卖给房地产开发商建房，开发商再从高涨的房价中获取暴利，这自然让民众觉得征地拆迁的结果永远是给富人创造发财的机会。

有人说，征地拆迁补偿标准越来越高，农民应该知足，不要提出“过分”的要求。事实上，与开发商赚取的巨额利润相比，农民的所得连零头都算不上。

经济发展并不会自动带来社会和谐。如果不解决社会不公不公平，发展越快，问题就越多，危险就越大，最后两败俱伤，就是灾难了。古今中外，这种情况经常发生。到那时再去解决公平正义问题就晚了。

人物周刊：您如何看待农民在征地拆迁过程中维护自身利益的行为？

宋亚平：我十几年前做拆迁的时候就遇到过一件事，当时我们通过换地的方式扩建街道，开发商每亩补偿30万元。为了消除社会矛盾，保证征地拆迁顺利进行，我们每亩只留10万元去省、市国土部门办理相关手续，支付前期开发费用，其余的都补偿给了农民。

但拆迁还是不太顺利，居民们很不高兴，说开发商给了他们30万，他们凭什么拿10万？这块地是我的。

更为奇怪的是，虽然政策、法律规定土地补偿费要保留一部分给村集体，但几乎所有被征地农民都强烈反对，希望一次性“全部分完”。

我告诉他们，这块地虽然是承包的，但至少名义上是集体所有，是行政村所有的。你们一方面要求村委会必须为你们的生产生活提供服务，另一方面又对村委会严重的债务状况视而不见。现在地都卖出去了，村里以后怎么办？农民们回答说，你们怕什么？我们有你们政府。

我一直觉得，广大偏远农村的农民因为国家严格的耕地保护政策，土地卖不出去，别说三万元了，就是三十万元也没人敢买。你们城中村、城郊村、花园村的土地之所以能卖到三十万元一亩，完全是工业化、城镇化的结果。你们土地增值的收益，是不是应该通过一些政策、法律规定来考虑，政府要做出必要的平衡，保证全体农民都能分享改革开放带来的发展成果？

为什么绝大多数严重的强拆，甚至导致杀人的强拆，都发生在城郊村、城中村、公园村，或者工业化、城镇化快速发展的地方，而在广大偏远农村地区基本不存在这样的现象？这是一个值得我们关注的问题吗？这是否反映了农村内部一种新的不公平？

人物周刊：但是我们也知道，有些农民无法得到他们应得的部分拆迁补偿。

宋亚平：中国这么大，这样的事情一定会有，就看发生的可能性有多大，不能一概而论。现在老百姓依法维权的意识越来越强，政府不敢忽悠他们。农民的拆迁费如果太多了，哪个地方的老百姓都受不了，政府官员不敢掉以轻心。说白了，干嘛为了公共事务而伤透脑筋？

但现在一般的程序是政府用自己的财政资金，不够的话就向银行贷款，成立土地储备公司，从农民手里征地，然后进行“三通一平”，卖给开发商。

这里就有一个问题，政府很可能负债。因为你的财政不够支撑这么大的建设，所以现在各级地方政府都成立了土地储备公司，就是融资平台。为了招商引资，必须实行优惠政策，有的投资项目甚至免费赠送土地，这都是政府出钱。

如果政府不能一次性支付这么多钱，可能会拖欠征地拆迁费。剩余的钱是否会到达农民手中、何时支付，目前还不清楚。

人物周刊：您如何看待现行土地“增减挂钩指标置换”政策？

宋亚平：大家都知道，要加速工业、要扩大城市，必须有土地，没有土地，什么事都做不成。

由于近年来国家坚持最严格的耕地保护制度，土地资源越来越紧缺。各级地方政府要想发展经济、改善民生、彰显政绩，就必须想尽一切办法攻克用地指标不足的难题。有了用地指标，就不用担心招不到项目，还可以去银行抵押贷款，甚至直接把土地卖掉换成现金。

因此，当国家提出“增减挂钩指标置换”政策时，立即得到了全国各级地方政府前所未有的衷心支持。当国土资源部2006年在天津、山东等地开展“增减挂钩指标置换”试点活动时，以移民建镇、迁村腾地、并聚集团为主要手段实现“占补平衡”的各项举措已然掀起高潮，在全国如火如荼地展开。

因此，强拆不仅发生在城市周边，也蔓延到了偏远的农村。现在全国农村都动员起来了，只要把分散的农民集中起来，把平房改成楼房，就可以把他们原来的村子收回来，变成耕地。省下来的面积就成了指标，这个指标可以公开买卖。您觉得以后强拆会怎么样？

在这样的财政管理体制、干部管理体制下，各地拼命发展，强拆在所难免，现在只是密集分布在城市郊区，下一步，偏远农村地区还会不断出现新的强拆事件。

人物周刊：这种拆迁有一些好听的名字，什么“承包地换社保”、“住宅用地换住房”等等，所谓“双置换”。

宋亚平：各种花样子都出现了，不只是双更。打着“统筹城乡发展”、“建设社会主义新农村”旗号的各种举措层出不穷，移民建镇、迁村腾地、旧村改造、散居人口集中等，如雨后春笋般涌现。

不管怎样，根本目的就是要夺走农民的土地。很多地方政府，老实说，就是打着羊的幌子卖狗肉。现在有些地方的“统筹城乡发展”已经变成了“统筹”农民的土地，而不是“统筹”公共服务。

宜黄自焚事件正是在这样的环境下发生的，有着深刻的历史背景。