[摘要]本文通过分析吉林石化厂爆炸造成松花江水污染等系列事件应急响应的经验教训，探寻这些突发事件在加强风险管理、环境保护和环境应急响应、推动由单一应急向综合应急响应转变、建立流域和区域应急协作机制、注重信息公开和舆论引导等方面的进展，揭示我国现代应急管理发展的动力与轨迹。
我国现代意义上的应急管理，始于2003年抗击非典疫情。10年来，我国应急管理工作以“一案三制”①为抓手，应急管理体制机制和法制日益完善，应急管理能力和水平不断提高。这些成绩的取得，得益于在应对重大突发事件过程中付出的惨重代价和积累的宝贵经验。从一定意义上讲，我国现代应急管理是各类突发事件的产物，表现为“事故灾难—应急管理—新型事故灾难—应急管理发展”的螺旋式发展模式。
本文将以吉林石化有限公司联苯装置爆炸事故为例，分析该事故引发的一系列相关突发事件及其处置的成功与失败，透视近年来我国应急管理理念、体制、机制、方法的变化。
1.爆炸及引发的污染事件
1. 爆炸及水污染事件概述
2005年11月13日下午1时34分37秒，中国石油天然气股份有限公司吉林石化分公司双苯厂苯胺车间发生剧烈爆炸。爆炸地点位于松花江上游最重要支流第二松花江以北，距江面仅数百米。整个江北上空弥漫着滚滚黑黄色烟雾。方圆2公里范围内建筑物玻璃全部碎裂，方圆10公里内一片震感。化工区附近4万余居民和大学生被紧急疏散。爆炸造成6人死亡，60余人受伤。约100吨具有强致癌性的苯和硝基苯流入松花江，造成下游俄罗斯哈尔滨、佳木斯、哈巴罗夫斯克等沿海城市饮用水污染。 此次污染给沿江地区经济发展和居民生活造成很大影响，俄罗斯及国际社会对此反应强烈，国家环保总局局长引咎辞职。吉林石化分公司联苯装置“11·13”爆炸事故和松花江水污染事件，是重大安全责任事故和特别重大水污染责任事故。中石油、吉林石化分公司相关负责人以及吉林省有关部门负责人均受到相应党纪政务处分。
2 爆炸发生及处置过程
吉林石化公司是中国石油旗下实力最强的石油化工综合企业之一，此次发生爆炸的吉林石化苯厂是“一五”期间建立的国有老厂，是国内最大的苯胺生产企业。
13日下午，双苯装置苯胺车间化工二班工长更换休假的硝基苯精馏岗位。10时10分，该工长在操作残液排料操作时，操作失误，导致硝基苯初馏塔进料温度升高，超过范围上限150℃。11时35分左右，该工长发现温度过热，关闭硝基苯进料预热器蒸汽阀门，温度降至130.4℃。13时21分，该工长在给硝基苯初馏塔进料时再次失误，进料预热温度再次超过范围上限150℃。13时34分，进料预热器发生爆炸，随后发生一系列爆炸、起火事件。
13时39分，吉林市消防大队接警立即出动，首支消防队2分钟内到达现场，其余各队20分钟内到达现场，市政府、消防大队领导、相关部门领导相继到达现场，经过20个小时的奋战，爆炸火灾事故得以处置。
3. 污染事件及初步应对
苯厂爆炸发生后，吉林市环保部门立即启动化工事故应急监测预案，爆炸发生两小时后，监测人员赶赴现场，开展现场采样和分析检测。苯在常温下为无色透明液体，但挥发性极强，短时间内吸入大量苯可引起急性中毒。理论上讲，苯及其衍生物如果完全燃烧，主要生成二氧化碳和水，不会造成水体污染。苯厂有独立的污水处理系统，污染物不应直接排入松花江。一开始，环保人员重点监测大气，检测结果显示大气中有毒物质未超标。后来，他们把监测重点转移到水体，在石化厂区一处雨水排水管道中发现了苯，苯浓度很高，水色呈黄色。 他们在距离排放口8公里处设置了3个监测点，4个小时后就检测到了污染物。当晚八九点钟，事故救援指挥中心也获悉了这一消息。灭火过程中，大量未燃烧或燃烧不完全的苯类物质溶解在灭火水中，形成了有毒废水。这些废水绕过专用污水处理渠道，通过排污口直接排入松花江。
11月14日上午，吉林市政府领导在新闻发布会上介绍，经专家检测分析，爆炸不会造成大面积污染，整个现场及周边区域空气质量合格，没有有毒气体，水体未发生变化。同时，吉林省政府通知企事业单位和居民停止从松花江取生活用水，对工业用水采取预防措施。相关部门封堵事故污染物排放口，加大丰满水电站下泄流量，促进污染物稀释。据位于吉林市下游的松原市水利部门记录，11月16日，测得的苯类污染物含量超过国家地表水源标准60多倍。17日最高峰时，苯类物质含量超标300多倍。 16日晚，松原市江北宁江区突然停水，直到23日才正式恢复供水，官方通过电视台给出的解释是“管道维修”。
该污染带长约80公里，顺流而下，直逼黑龙江省哈尔滨市和俄罗斯边境城市。18日，吉林省政府通报黑龙江省，爆炸可能污染松花江水质。接到通报后，黑龙江省政府立即启动应急预案，成立了以省长为组长的应急领导小组。哈尔滨市决定停止从松花江引水，市政府召开会议，讨论是否公开停水原因。会上，不公开的意见占了上风，理由是哈尔滨正处于招商引资关键期和旅游旺季，公开会引起恐慌和争议。11月21日中午，哈尔滨市政府下达第一条停水通知，决定从22日中午12点开始停止供水，约需4天时间，原因是对市区供水管网设施进行全面检修。
停水通知发布后，谣言四起，哈尔滨开始人心惶惶。有人猜测是吉林化工厂爆炸导致松花江被污染，甚至有人传言哈尔滨将发生大地震。许多市民蜂拥购买食品和饮料，有些人露宿户外。到通知发布的下午5点，全城饮料全部售完，市民情绪开始失控。一些市民开始选择外出，出城道路一度拥堵。相关部门连夜开会，部署全市饮料供应，并再次发布停水通知。22日上午，该报刊登第二份通知，将停水原因改为吉林化工厂爆炸导致水污染，停水时间也从22日中午12点推迟到晚上8点。这份通知并未说明为何两份通知原因不同。 就在市民们还在疑惑时，电视在傍晚播出了市政府第三次停水通知，停水时间改为23日零点，但通知中并未解释三次更改的原因。23日起，全市所有中小学停课七天。黑龙江省政府介入此事，并要求省内其他城市向哈尔滨市提供饮用水，部分省市领导分别视察供水网点、医院、供热公司等单位。
就在哈尔滨紧急应对水污染事件的同时，吉林石化负责人22日通过新闻媒体强调：爆炸产生的是二氧化碳和水，绝对不会污染水源。而且，公司有污水处理厂，不达标的污水不会排入松花江。外交部发言人22日在例行记者会上表示，目前还不能确认“吉林污染是否影响俄罗斯”。由于缺乏权威消息，有关哈尔滨地震，甚至恐怖袭击、饮用水中毒等各种谣言开始在网上和外媒上流传。
4.水污染事件后处理
11月23日，国家环保总局承认吉林石化爆炸事件导致松花江严重污染，同日，国务院总理点名批评地方官员隐瞒真相，真相大白于天下，一切猜测、谣言不攻自破。
事实上，断水决定作出后，黑龙江省和哈尔滨市政府就开始对松花江水质进行连续监测，充分调动人力、物力、财力，扩大哈尔滨市饮用水供应，加强市场监管，稳定价格，确保全市生产生活正常运行和社会稳定。11月21日，大庆、绥化、佳木斯、牡丹江、沈阳等地连夜运来瓶装水，不到24小时就平息了市民抢购水潮。全市数千家洗浴场所、洗车场停业，对大型餐饮企业限量供水，引导居民节约用水。
国家环保总局公布松花江污染情况后，负责治理松花江污染的专家顾问组建议，排污组处理后采用活性炭粉吸附水污染物。但哈尔滨市从全国各地征集的活性炭仅700吨，尚有700吨的缺口。新华社播发此消息后，许多省市立即与哈尔滨市政府联系，表示愿意供应。交通、铁路部门给予大力支持，并设立绿色通道，保证以最快的速度将货物运抵哈尔滨。水务部门工作人员和武警官兵昼夜奋战，将大量活性炭投放到净水池中，加快水源净化，为恢复供水做好准备。
为加速污染水团下泄，稀释污染水团浓度，水利部等部门协调，于11月24日起将丰满水库日均下泄流量由600立方米每秒加大到1000多立方米每秒，尼尔基水库下泄流量也由20立方米每秒加大到120立方米每秒，目的是使松花江哈尔滨段及下游沿江居民能尽快摆脱污染水团的威胁。
11月25日，国务院工作组抵达哈尔滨，处理吉林石化有限公司联苯装置爆炸事故造成松花江水污染问题，国家安全生产监督管理总局局长任组长。
11月26日，国务院总理温家宝来到哈尔滨考察松花江污染情况，看望慰问干部群众，对处置松花江污染事件提出要求。
经过各方努力，11月27日早晨6点，哈尔滨市饮用水源地松花江四方台断面苯检测结果为零，硝基苯浓度符合国家标准，高浓度污染区已离开松花江哈尔滨段。当天下午6点，哈尔滨市恢复供水，省长喝上了第一口水，哈尔滨市供水危机暂时得到缓解。
11月29日，国家环保总局邀请15位院士和知名专家召开专家评审会，讨论通过《松花江重大水污染生态环境影响评价与修复技术方案》，并会同有关部门组织专家赴松花江污染事件现场开展分析检测和工程应急措施研究。这标志着松花江水污染事件已进入恢复治理期。
5. 与俄罗斯的合作
松花江与黑龙江（俄罗斯称阿穆尔河）汇合后，流经俄罗斯哈巴罗夫斯克、阿穆尔河畔共青城，注入大海。
11月22日，我国外交部向俄罗斯政府通报了松花江苯污染事件情况，并表示将充分考虑下游国家的利益。然而，爆炸事件已经发生9天了。11月23日，俄罗斯自然资源部在哈巴罗夫斯克成立了专门应对小组。俄方称，为有效处理此次水污染事件，中方需要提供更多信息，以便更准确地了解污染物的成分。负责哈巴罗夫斯克供水的水务公司技术总监说：“最大的问题是中国政府的沉默。”“我们询问污染物泄漏量和背景浓度变化情况，一直没有得到任何答复，这迫使我们只能闭上眼睛自己寻找污染物。”
11月26日下午，外交部长李肇星会见俄罗斯驻华大使，向俄方通报了吉化公司联苯装置爆炸事故造成松花江水污染的有关情况和中国政府采取的措施，并正式向俄方道歉。12月4日，温家宝总理就松花江水污染事件致俄罗斯总理弗拉德科夫的信函。12月8日下午，胡锦涛主席在人民大会堂会见了俄罗斯第一副总理、中俄“国家年”活动俄方组委会主席梅德韦杰夫。在谈及松花江水污染事件时，胡锦涛主席表示，中国政府一定本着对两国和两国人民高度负责的态度，严肃认真地处理此事。中方将采取一切必要的有效措施，把污染程度降到最低718黑瓜吃料，减少此次事件给俄罗斯造成的损失。 中方愿与俄方加强沟通磋商，提供援助，开展合作。
【1】【2】
二、事件特点
吉林石化二苯装置爆炸事故是一次典型的重大生产安全事故，但也引发了一系列重大突发事件，其特点如下：
（一）事故引发连锁反应，事件不断升级。吉林石化公司联苯装置爆炸是重大生产安全事故，但一系列应对措施不当导致松花江受到污染，引发环境灾难。由于信息不透明，松花江水污染事件引发哈尔滨社会恐慌和国际争议。爆炸事故是事故灾害突发事件，松花江水污染是爆炸事故引发的次生、衍生灾害。松花江水污染事件是环境保护突发事件，同时也成为公共卫生突发事件。哈尔滨市民抢水、地震、中毒谣言引发社会恐慌、市民逃离，属于社会安全突发事件。松花江上游突发事件波及下游地区和全国，表明突发事件不仅在性质和类型上相互关联、相互转化、相互叠加，而且在地理空间上紧密相连，唇齿相依。
（二）事件跨流域、跨边界，影响广泛。爆炸造成大量人员伤亡，由此引发的环境污染、社会恐慌和国际争端涉及松花江流域两国、两省及数市，影响大量居民的生产生活。不仅企业生产受到影响，直接经济损失达6908万元，而且松花江污染威胁到中俄两岸居民的饮用水安全，政府对水危机的不当应对也给政府形象和公信力造成极大损害。
（三）应急响应慢、事件持续时间长。爆炸发生在2015年11月13日下午，吉林省政府直到18日才向黑龙江省政府通报爆炸可能造成松花江污染。哈尔滨市在得知松花江污染后，决定停止自来水供应三天。停水给出的第一个理由是水管正在维修，大约需要四天时间才能修复。编造虚假理由欺骗民众，严重影响当地政府的公信力。直到22日，中国政府才向俄罗斯政府通报松花江污染情况并道歉，一度引起对方不满。对水污染的处理不够及时，直到事件充分披露后，当地政府和环保部门才采取科学有效的措施应对和处理水污染问题。
三、应急管理治理改革
吉林苯石化厂爆炸事件引发的一系列重大突发事件表明，在工业化、城镇化进程中，安全生产、环境保护、公共卫生、社会保障形势更加脆弱、复杂、严峻，不同类型的突发事件之间联系更加紧密，容易相互转化。应对随时可能发生的各类突发事件，政府需要转变观念，树立正确的应急观，坚持以人为本，上下同心，加强区域和国际合作。对于主要流域生态环境保护和工业污染防治，需要建立科学有效的危机合作应对机制。 严谨扎实的事故（案）调查结论和严格的责任追究，使吉林苯石化厂爆炸暨松花江水污染事件成为我国应急管理发展中具有重大意义的突发事件，促使政府、企业、社会进一步加强安全生产、环境保护、社会保障等领域应急管理，提高应急管理科学化水平。
（一）更加重视风险管理和环境保护，把风险管理和预案管理摆在突出位置。事故发生后，国务院要求各级党政领导和企业负责人进一步增强安全生产和环境保护意识，提高对危险化学品安全生产和事故造成环境污染的认识，切实加强危险化学品安全监督管理和环境监测监管，做好风险监测评估和隐患排查。要求有关部门尽快组织研究修订石油和化工企业设计规范，从源头上防止和减少事故条件下的环境污染。要求地方结合实际，不断完善本地区、本部门、本单位《重大突发事件应急救援预案》中控制和消除环境污染的应急措施，防范和遏制重特大生产安全事故和环境污染事件发生。 2006年9月23日，国务院在南京召开中央企业应急管理和预案编制现场会，总结交流中央企业预案编制和应急管理的经验做法，全面部署、大力推进企业应急管理，要求把应急意识落实到企业管理的各个环节，以完善的预案体系作为提高企业应急管理水平的基础。近年来，我国环境保护压力不断加大，突发环境事件快速增多。为此，2008年，国家撤销国家环境保护总局，组建环境保护部，并在环境保护部内设立专门的应急管理办公室。
（二）更加重视综合应急管理，着手建立综合应急管理体制机制，预防和处置突发事件的次生和衍生灾害。在工业化、城镇化、信息化、国际化的今天，突发事件不仅具有突发性、不确定性的特点，而且具有传播、扩散、转化快的特点。一次事件会引发一系列相关事件和相关效应，因此事件的预防和处置需要全方位、立体化、综合化地进行。这与国际应急管理由单一到综合的新趋势相一致。这就要求建立信息汇集、统一指挥、综合协调、分工协作的综合应急管理体系。2005年11月，国务院成立了应急管理办公室，开始推动各地区、各部门应急管理机构建设。目前，我国各省（区、市）都成立了应急委员会等应急管理领导机构，各省（区、市）政府都成立了应急管理办公室。 各级政府应急管理办公室作为突发事件领导机构的办事机构，一般履行值班应急、信息收集与综合协调、预案管理等职责，发挥行动枢纽作用。2007年《中华人民共和国突发事件应对法》颁布实施，其中规定：“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主体的应急管理体制。”
（三）更加重视流域和区域应急协作。我国水利部下设长江水利委员会、黄河水利委员会、淮河流域水利委员会、海河流域水利委员会、珠江水利委员会、松辽水利委员会、太湖流域管理局等七大流域管理机构，按照授权对流域内水资源进行管理。松花江水污染事件暴露出我国现有的流域管理体制难以有效应对日益增多的水污染事件。现有的流域管理机构是水利部下属的事业单位，一方面缺乏必要的行政执法权，另一方面难以有效协调地方政府之间的矛盾，特别是针对水污染事件。如何协调处理流域内的环境事件特别是突发事件，是一个亟待解决的行政管理难题。 这不仅涉及中央与地方政府的关系，也涉及不同地方政府、水利、环保部门之间的关系。2009年，中国环境保护部制定了《关于建立健全预防和处置跨流域（区域）突发性水环境事件长效机制的指导意见》，旨在突破行政区域界限，加强日常监测预警能力，建立定期联席会商机制、跨流域（区域）污染和突发环境事件信息共享与协同处置机制，集中资源，形成协同治污、应急处置的合力，提高应对环境事件特别是突发事件的效率和水平。除流域应急管理合作机制外，近年来，区域应急协调联动机制也不断建立和完善。 目前，在泛木河三角洲，上海，江苏和江苏，江苏，安海，山东，山东和亨南建立了紧急管理机制，东北四个省，黄伊海和波海岛的四个省份，北部地区的六个省份，各个省份的范围（北部）搬迁了北部地区。 Anges，将紧急协调与每日交流结合在一起。
（iv）在开始时，请更多地关注与媒体的沟通。 2007年颁布的“紧急响应法”和2008年发布的“政府信息披露条例”已就政府信息披露和满足公众知识的详细规定。 面对紧急情况，政党和政府遵守开放性，透明度，秩序和利益的原则，积极，及时地释放信息，关注信息发布和媒体传播的方法和技能，积极指导公众舆论，并支持媒体根据法律进行新闻报道。
[作者个人资料]国立管理学院应急管理培训中心，教授和博士主管的总监Gong Weibin。
[参考]
［］江·江（Huang Jianrong）。
［li Junjie。
［wei Haijun。
［Zhang小米。
［5 cai Heping。
［］ Yong。
［shan Conchang，Xue LAN。
【1】【2】
暂无评论内容